Teritorijų planavimas: besaikė urbanistinė plėtra ir jos įgyvendinimo painiava (3)

Bendrasis planas – svarbus teisinis pagrindas, kuriant kokybišką gyvenamąją aplinką. Tam nustatyti teritorijų planavimo tikslai ir uždaviniai, siekiantys racionalaus teritorijų naudojimo ir darnaus vystymo. Tačiau galima teigti, kad gyvenamosios vietovės, nepaisant deklaruojamų tikslų, dažnai vystomos padrikai, dispersiškai, nenumatant reikalingų viešųjų erdvių, reikiamo susisiekimo tinklo, želdynų, neišsaugant vertingos gamtinės aplinkos ir kt. Atsižvelgdami į tai, siekiame iškelti bendrųjų planų įgyvendinimo, detalizavimo ir kitus klausimus.

Viskas prasideda nuo sistemos

Savivaldybių (tarp jų – rajonų ir miestų) bendrieji planai yra savivaldybės lygmens teritorijų planavimo dokumentai, kurie rengiami remiantis valstybės lygmens – šalies bendrojo plano sprendiniais. Savivaldybių bendrieji planai yra užsakomi tik pačių savivaldybių ir rengiami viešųjų pirkimų būdu, parinkus architektų planuotojų ir kitų specialistų grupes. Remiantis pastaraisiais, įgyvendinami vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentais – miestų, miestelių ir kaimų bendrieji, detalieji planai, žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo ar statybos projektai, kurie rengiami įvairiai – tiek savivaldybės, tiek privačių vystytojų iniciatyva.

Teritorijų urbanizavimas ir užstatymas, gamtinių rekreacinių objektų, socialinės ir inžinerinės infrastruktūros formavimas ir kitas naudojimas yra sprendžiamas rengiant ir įgyvendinant miestų ir rajonų savivaldybių bendruosius planus. Šiuose planuose nustatomi pagrindiniai teritorijų naudojimo reikalavimai, reglamentai, privalomi visiems teritorijos planuotojams ir naudotojams.

Bendrųjų planų rengimo patirtis

Siekiant nustatyti šalies teritorijų planavimo būklę, yra atliktas savivaldybių bendrųjų planų įvertinimas, kurio metu išanalizuoti 2005–2020 m. parengti planai. Atsižvelgiant į įstatymų pasikeitimą 2014 m., yra atskirai vertinti iki tų metų ir vėliau parengti bendrieji planai.

Iki 2014 m. parengtuose planuose buvo numatytos įvairios naujos urbanistinės plėtros vystymo galimybės. Dalyje numatytos konkrečios urbanizavimui skirtos teritorijos, kitur – universalios galimybės keisti žemės paskirtį į kitos paskirties žemę ir pan. Tačiau dažniausiai šiuose planuose numatyta urbanistinė plėtra buvo reikšmingai didesnė už esamas užstatytas teritorijas, skaičiai siekė nuo 2 net iki 9 kartų.

2014 m. parengtos teritorijų planavimo normos, pagal kurias nauja plėtra neturėtų viršyti daugiau 20 proc. nuo esamo urbanizuoto ploto. Tačiau po šių įstatymų papildymų bendrųjų planų rengimo situacija iš esmės nepasikeitė. Dalis savivaldybių, nors ir keitė ar koregavo savo bendruosius planus, jų urbanistinė plėtra ir toliau sudarė kelis, o kai kur ir keliolika kartų didesnį plotą, nei rekomenduojama.

Bendrai parengtuose savivaldybių planuose esamų ir numatytų urbanizuoti teritorijų plotas iš viso sudarė apie 700 tūkst. ha, kai 2005 m. esamų užstatytų teritorijų buvo tik 180,6 tūkst. ha, o 2020-aisiais – jau 239,4 tūkst. ha. Tokie sprendiniai parodo, kad urbanistinė plėtra užima apie 2–3 kartus daugiau teritorijų, nors realaus poreikio tam nebuvo, nes šiuo laikotarpiu gyventojų skaičius sumažėjo per pusę milijono.

Išvados – trūksta objektyvumo

Urbanistinės plėtros mastas daugumoje atvejų nepagrįstas ir nesuderintas su tausojančio vystymosi tikslais. O nustatyti reglamentai dėl miestų plėtros ribojimo neveikia, kadangi savivaldybės turi savo „tvarką“, pagal kurią naujos plėtros sprendiniais dažniausiai norima tik užimti kuo daugiau teritorijų paskirties keitimui – žemės prekybos verslui ir didesnėms statybų vietos pasirinkimo galimybėms. Esant tokiai situacijai, bendrųjų planų rengėjai dažnai verčiami tenkinti siaurų interesų grupių ar savivaldybės norus, kurie dažnai būna nepagrįsti, neatitinkantys darnios plėtros principų. Išsiskyrus užsakovo ir plano rengėjų nuomonėms, iškilę ginčai nėra sprendžiami, nes nėra kompetentingos ir atsakingos institucijos, kuri galėtų analizuoti ir objektyviai vertinti teritorijų planavimo sprendinius. Iš esamų institucijų tą galėtų atlikti regioninės architektų tarybos, bet šių tarybų nariai dažnai susiję su vietos vystytojais, kurių interesai daugiausia ir paliečiami, todėl objektyvių išvadų pateikti negali.

Dėl to atsiranda nekokybiškų gyvenamųjų vietovių planavimo projektų ir nepriimtinų gyvenamosios aplinkos sąlygų. Tas ypač išryškėja įgyvendinant bendrųjų planų sprendinius, kai plėtros teritorijose vystomos padrikos, neorganizuotos urbanistinės struktūros be reikiamos susisiekimo, inžinerinės ir socialinės infrastruktūros.

Savivaldybių teritorijų bendruosiuose planuose pagrindinės teritorinio vystymo kryptys, funkcinis zonavimas ir kiti sprendiniai nustatomi tam tikru masteliu:

• rajonų savivaldybėms dažniausiai taikomas mastelis 1:50 000, miestams – 1:10 000;
• vietovės lygmens teritorijų planavimo dokumentai – bendrieji ir detalieji planai, kurių mastelis 1:10 000 – 1:500.

Bendrųjų planų realizavimas

Rengiant vietovės lygmens bendruosius ir detaliuosius planus, turi būti racionaliai papildomas gatvių tinklas, detalizuojami želdynai, užstatomos teritorijos ir kt. Tačiau, remiantis dabartiniais teisės aktais, toks sprendinių detalizavimas ne visada įgyvendinamas. Tą rodo naujai vystomos gyvenamosios teritorijos, kurios paliekamos be želdynų, reikiamų inžinerinės infrastruktūros koridorių ar kitų viešųjų erdvių.

Viena esminių priežasčių – teisinės bazės trūkumas: nėra tinkamai reglamentuota teritorijų planavimo dokumentų rengimo tvarka, nėra konkrečiai nustatytas teritorijos suplanavimo detalumas savivaldybės lygmeniu, neaiškus detalizavimo lygis ir vietovės planuose, nėra nustatyta, kaip vieno mastelio sprendiniai turi būti perkeliami į kitą mastelį ir pan. Pavyzdžiui, rengiant vietovės lygmens planus, nėra aišku, kokia apimtimi gali būti tikslinami ir keičiami savivaldybių bendrųjų planų sprendiniai – urbanizuojamos teritorijos, funkcinių zonų ribos, užstatymo rodikliai ir kt. Taip pat nėra aišku, kaip traktuoti bendruosiuose planuose funkcinėms zonoms nustatytus užstatymo tankio, intensyvumo rodiklius teritorijų naudojimo tipams, atskiriems kvartalams bei konkretiems žemės sklypams. Vyksta nereglamentuotas teritorijų planavimo procesas ir skirtingas įvairių teisinių nuostatų interpretavimas, o tai sudaro prielaidas rengti nekokybiškus teritorijų planavimo dokumentus, o kartu ir neplaningai vystyti teritorijas.

Žemėtvarkinis sklypų formavimas – kliūtis darniai urbanistinei plėtrai

Didelę įtaką šiam procesui turi plėtros teritorijose esanti agrarinė žemės sklypų struktūra. Tokiose vietose vykdomas žemės sklypų dalinimas, paskirčių keitimas, tačiau nėra atliekamas esminis jų struktūros pertvarkymas, dėl ko prarandamos galimybės racionaliam urbanistiniam vystymuisi.

Netinkamos žemės sklypų struktūros susidarymo procesą ypač paskatino liberalizuotas sklypų skirstymas be detaliųjų planų, t. y. nesuplanavus teritorijų. Tai ypač suaktyvėja pradedant keisti ar koreguoti bendruosius planus, kai sklypų savininkai skuba įteisinti kuo didesnį sklypų skaičių vystomuose plotuose, siekdami išvengti galimų viešųjų erdvių rezervavimo ar kitų sprendinių. Dėl to planuotojai dažnai turi atsisakyti racionalių urbanistinių sprendinių, želdynų, susisiekimo ryšių, kitų viešųjų erdvių planavimo ir yra priversti taikytis prie nekokybiško žemėtvarkinio planavimo.

Siekiant urbanistinės kokybės, tiek perimama agrarinė, tiek dalinai išvystyta žemės sklypų struktūra turėtų būti iš esmės perplanuojama. Tačiau tokiam urbanistinių sprendinių įgyvendinimui būtinas žemės sklypų pertvarkymas atlikus jų konsolidavimą, kuris šiuo metu nėra reglamentuotas, ir įgyvendinti to bendra tvarka beveik nėra jokių galimybių.

Teisinis pagrindas siekiant darnios plėtros

Dabartinė teritorijų planavimo būklė parodo nemažai teisinių trūkumų, dėl kurių kenčia planavimo kokybė ir racionalus teritorijų naudojimas. Pirma, nėra aiškios teritorijų planavimo politikos, sistemos, daugiau siekiama ne darnaus teritorijų vystymo, o kuo platesnių galimybių sudarymo sklypų prekybos verslui ir teritorijų užstatymui. Antra, nėra tinkamai paruošta teritorijų planavimo teisinė metodinė bazė, ką parodo iš esmės nekontroliuojamai, be profesinio vertinimo rengiami savivaldybių bendrieji planai. Trečia, nėra užtikrintas kokybiškų urbanistinių sprendinių įgyvendinimas, ką parodo chaotiškas žemės sklypų skirstymas, be bendro sklypų sujungimo.

Esama paini teritorijų planavimo situacija gali lemti tik neigiamas ilgalaikes pasekmes. Todėl teritorijų planavimo problemų sprendimui būtinas ryžtingas centrinės valdžios ir savivaldybių požiūrio į urbanistinį valdymą pasikeitimas.

Siekiant spręsti susidariusią teritorijų planavimo situaciją, siūloma:

• parengti teisines priemones dėl savivaldybių teritorijų urbanistinės driekos mažinimo ir stabdymo;
• parengti savivaldybių bendrųjų planų ir vietovės lygmens bendrųjų bei detaliųjų planų rengimo metodiką;
• nustatyti teisinius reikalavimus žemės sklypų konsolidavimui ir pertvarkymui, viešo naudojimo teritorijų išskyrimui;
• vykdyti bendrųjų planų kokybinę kontrolę pagal bendrą šalies urbanistinio vystymosi politiką, įsteigiant vyriausybei pavaldų teritorijų planavimo ir urbanistikos mokslo centrą.

• Temos: Bendrųjų planų klausimai, KTU Statybos ir architektūros fakultetas, Lietuvos teritorijų planavimas, Urbanistinė plėtra